{"id":1981,"date":"2021-03-04T12:04:13","date_gmt":"2021-03-04T16:04:13","guid":{"rendered":"http:\/\/www.mipp.cl\/miradas\/?p=1981"},"modified":"2021-04-06T13:20:08","modified_gmt":"2021-04-06T17:20:08","slug":"forma-del-estado","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.mipp.cl\/miradas\/forma-del-estado\/","title":{"rendered":"Forma del Estado: \u00abTendencias Constitucionales. Experiencias comparadas y lecciones para Chile\u00bb"},"content":{"rendered":"
En ‘Tendencias constitucionales’ (Lom), los autores establecen, a trav\u00e9s del an\u00e1lisis comparado, tem\u00e1ticas recurrentes que los pa\u00edses identifican a la hora de enfocar el cambio constitucional. El fragmento que reproducimos aborda los modos de organizaci\u00f3n del Estado.<\/h6>\n
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Las formas de Estado son las distintas maneras de organizaci\u00f3n que estos pueden adoptar dependiendo de la relaci\u00f3n que establecen con sus elementos constitutivos. Estos elementos son tres: pueblo, territorio y poder. As\u00ed, los Estados suelen ser caracterizados y divididos entre unitario y federal, seg\u00fan sean las relaciones entre el \u00f3rgano central (uno o varios) y el perif\u00e9rico territorial.<\/p>\n

El Estado Unitario es el que tiene un centro de poder para todo el territorio. Mientras que aquel en que la titularidad del poder pol\u00edtico \u2014en particular la potestad legislativa\u2014 est\u00e1 distribuida entre distintos entes territoriales, se le conoce como Estado federal. Este es constituido por varios Estados que concurren con su voluntad aut\u00f3noma a construir un Estado superior a ellos y, por tanto, traspasando a este nuevo sujeto parte de sus competencias en el derecho interno y su calidad de sujeto de derecho internacional.<\/p>\n

Dada esta gruesa clasificaci\u00f3n, es natural que existan importantes diferencias al interior de ellas. El mejor ejemplo es el llamado \u00abEstado regional\u00bb, un tipo de Estado unitario que en la pr\u00e1ctica es un modelo intermedio, en muchos aspectos cercano a una organizaci\u00f3n federada. Se caracterizar\u00eda porque las regiones que lo componen son categorizadas como entidades aut\u00f3nomas, dotadas de personalidad jur\u00eddica no originaria ni soberana, que goza de una potestad legislativa y de administraci\u00f3n limitada, condicionada y subordinada a la potestad del gobierno del propio Estado.<\/p>\n

El tipo de Estado se relaciona con la centralidad en el ejercicio del poder territorial. En este respecto, los Estados unitarios tienden a ser m\u00e1s centralizados, mientras que los Estados federales son en general m\u00e1s descentralizados. La mera separaci\u00f3n entre Estados unitarios y federales no nos permite estudiar otros rasgos m\u00e1s finos de la forma de Estado. En particular, no podemos describir la evoluci\u00f3n del proceso de descentralizaci\u00f3n en el mundo, dado que muy pocos pa\u00edses han cambiado su forma de Estado.<\/p>\n

Descentralizaci\u00f3n en el mundo<\/strong><\/h3>\n

No obstante, en los \u00faltimos 70 a\u00f1os la mayor\u00eda de los pa\u00edses del mundo ha traspasado poder desde sus Estados centrales a las regiones. El \u00edndice de autoridad regional se construye a partir de una serie de medidas que dan cuenta del poder a nivel local \u2014como son la autonom\u00eda fiscal, la autonom\u00eda crediticia, la representaci\u00f3n local, la capacidad legislativa y de toma de decisiones de los territorios, entre otras\u2014 y m\u00e9todos estad\u00edsticos que permiten resumir estas medidas en un \u00fanico \u00edndice.<\/p>\n

Este proceso de descentralizaci\u00f3n ha ocurrido en la mayor\u00eda de los pa\u00edses del mundo, independiente de si son Estados unitarios o federales, y sin que necesariamente cambie esta forma de gobierno. A modo de ejemplo, pa\u00edses unitarios como Francia y Colombia evolucionaron de manera significativa en procesos de descentralizaci\u00f3n sin pasar al federalismo.<\/p>\n

Descentralizaci\u00f3n en Chile<\/strong><\/h3>\n

En contraste a la evoluci\u00f3n internacional, Chile mantiene grados extremos de centralismo estatal. Nuestro pa\u00eds reci\u00e9n se ha abierto a elegir a autoridades regionales, y mantiene una distribuci\u00f3n de competencias condicionando la entrega de recursos en el nivel central [\u2026]. El poder local de nuestras regiones ni siquiera es comparable al promedio mundial hace 60 a\u00f1os.<\/p>\n

Otra manera de mostrar esta singular concentraci\u00f3n del poder central en Chile, es a partir del gasto de los gobiernos subnacionales. Estos se definen como entidades descentralizadas elegidas por sufragio universal y que tienen responsabilidades y alg\u00fan grado de autonom\u00eda sobre su presupuesto y patrimonio. Los gobiernos subnacionales operan en varios niveles, pero en el caso de Chile solo hay un nivel de gobierno subnacional: las municipalidades.<\/p>\n

El gasto de gobierno subnacional indica la fracci\u00f3n del presupuesto que se ejecuta a nivel local, y se reporta como porcentaje del PIB, tanto como del total de gasto p\u00fablico. El a\u00f1o 2013, el gasto de los gobiernos subnacionales fue del 9% del PIB, y de casi el 24% del gasto total de gobierno.<\/p>\n

Es una medida aproximada de descentralizaci\u00f3n, que no captura todas sus dimensiones. Por ejemplo, existen pa\u00edses como China que delegan gran parte del gasto al nivel subnacional, pero sin transferirles competencias ni autonom\u00eda. A pesar de esto, el gasto subnacional es una herramienta \u00fatil para estudiar la relaci\u00f3n entre el gobierno local y central. As\u00ed, observamos que los pa\u00edses federales tienen gastos de gobierno subnacional de 47,6% respecto al gasto de gobierno total, mientras que en los pa\u00edses unitarios dicho cociente es de 19,1%.<\/p>\n

Usando esta medida de gasto, nuestro pa\u00eds nuevamente tiene valores muy por debajo que la tendencia internacional [\u2026]. De hecho, Chile es el pa\u00eds m\u00e1s centralizado de Am\u00e9rica Latina y de la OCDE, y uno de los m\u00e1s centralizados del mundo a pesar de nuestro nivel de desarrollo.<\/p>\n

Una historia de centralismo<\/strong><\/h3>\n

Este modelo centralizado y con escasos niveles de participaci\u00f3n, tiene su origen no s\u00f3lo en el legado autoritario de la colonia, sino tambi\u00e9n en la influencia que tuvo el modelo franc\u00e9s postrevolucionario [\u2026].<\/p>\n

Paradojalmente, la unidad de la Rep\u00fablica en Chile se constituye con la promesa (incumplida) de descentralizaci\u00f3n para las ciudades que concurrieron a ella. As\u00ed, la elecci\u00f3n de intendentes a trav\u00e9s de asambleas provinciales, a pesar de contemplarse en las Constituciones de 1828 y 1833, nunca se implement\u00f3. Fundamentalmente, por la concepci\u00f3n de \u00aborden p\u00fablico\u00bb que r\u00e1pidamente se asienta en Chile, que permite al presidente de la rep\u00fablica, durante buena parte del siglo diecinueve, designar intendentes fundados en sucesivos Estados de excepci\u00f3n constitucional. Pero tambi\u00e9n, por la consolidaci\u00f3n del Congreso nacional como la \u00fanica asamblea deliberativa nacional, fuente de la legislaci\u00f3n criolla [\u2026]. As\u00ed, a pesar de que Chile logra r\u00e1pidamente la estabilidad pol\u00edtica y social, a diferencia de los pa\u00edses de la regi\u00f3n, esta se construye de la mano de altos grados de concentraci\u00f3n del poder.<\/p>\n

La idea del Estado unitario y su consecuente centralidad del poder pol\u00edtico y jur\u00eddico, consagrada en la constituci\u00f3n de 1925 y de 1980, no ha contado con la complicidad de la doctrina, ni con una f\u00f3rmula consistente de descentralizaci\u00f3n. A esto se suma la falta de estudios comparado entre Estados Unitarios, que contrasta con la extensa reflexi\u00f3n que acompa\u00f1a a los Estados Federales.<\/p>\n

\u00bfTiene efectos econ\u00f3micos la descentralizaci\u00f3n?<\/strong><\/h3>\n

Los efectos econ\u00f3micos de entregar el poder de decisi\u00f3n a los gobiernos subnacionales han motivado una larga corriente de estudios dentro de la disciplina. La llamada primera generaci\u00f3n en federalismo fiscal sugiere que la descentralizaci\u00f3n es una mejor forma de administraci\u00f3n, dado que mejora la eficiencia del sector p\u00fablico. Las dos principales razones son la mejora en informaci\u00f3n que tienen los gobiernos locales, y su mayor conocimiento y flexibilidad para atender las preferencias ciudadanas de su regi\u00f3n.<\/p>\n

La llamada segunda generaci\u00f3n de estudios en federalismo introduce el hecho de que los pol\u00edticos no son necesariamente benevolentes, sino que buscan su propio provecho y una agenda de reelecci\u00f3n. En este sentido, la descentralizaci\u00f3n tiene efectos positivos adicionales, dado que quita el control de los recursos al poder central y los expande a trav\u00e9s de distintos \u00f3rganos subnacionales. Esta literatura insiste en que la descentralizaci\u00f3n promueve la econom\u00eda de mercado, dado que incentiva, por ejemplo, la competencia fiscal entre regiones. [\u2026].<\/p>\n

No obstante, el federalismo y la descentralizaci\u00f3n tampoco est\u00e1n exentos de costos econ\u00f3micos. Por una parte, en un r\u00e9gimen federal las econom\u00edas de escala en la provisi\u00f3n de bienes p\u00fablicos no pueden ser aprovechadas [\u2026]. Por otra, la autonom\u00eda regional podr\u00eda generar desequilibrios, siendo costosa para las regiones con menor nivel de desarrollo, las cuales no tienen una burocracia eficiente y enfrentan problemas de financiamiento y restricciones de cr\u00e9dito [\u2026].<\/p>\n

En este sentido, la descentralizaci\u00f3n pareciera, al menos en teor\u00eda, traducirse en ventajas para el desarrollo, aunque no pueden descartarse resultados en el sentido contrario. En la pr\u00e1ctica, la figura anterior nos muestra que los pa\u00edses ricos tienden a ser m\u00e1s desarrollados. \u00bfExiste entonces una relaci\u00f3n virtuosa entre desarrollo econ\u00f3mico y descentralizaci\u00f3n?<\/p>\n

Crecimiento, gasto de gobierno e igualdad territorial<\/strong><\/h3>\n

La principal pregunta que ha buscado responder la literatura emp\u00edrica, es aquella acerca de la relaci\u00f3n entre descentralizaci\u00f3n y desarrollo econ\u00f3mico. \u00bfTiene efecto la distribuci\u00f3n de la recolecci\u00f3n de impuestos o el gasto de los gobiernos subnacionales en la tasa de crecimiento? El problema evidente de este tipo de ejercicio es que la forma del Estado est\u00e1 afectando muchas variables tanto econ\u00f3micas como pol\u00edticas, lo cual hace dif\u00edcil identificar el efecto.<\/p>\n

Los datos no dan sustento a las teor\u00edas econ\u00f3micas que sugieren que una recolecci\u00f3n y administraci\u00f3n local de recursos es m\u00e1s eficiente. Si bien hay algunos resultados que muestran que la descentralizaci\u00f3n tiene efectos positivos sobre el crecimiento, la mayor\u00eda reporta una relaci\u00f3n negativa o nula a trav\u00e9s de pa\u00edses. Los resultados no son concluyentes. No obstante, existe un relativo consenso de que algunos casos, como fue la descentralizaci\u00f3n planificada en China, han sido exitosos en t\u00e9rmino de crecimiento.<\/p>\n

El gasto de gobierno es otra variable que te\u00f3ricamente debiese verse influida por el nivel de descentralizaci\u00f3n. La conocida ‘hip\u00f3tesis de la descentralizaci\u00f3n’ indica que la transferencia de responsabilidades fiscales de ingresos y gastos al nivel local debilita al gobierno en su conjunto, disminuye su tama\u00f1o agregado. As\u00ed, la descentralizaci\u00f3n es la f\u00f3rmula que controlar\u00eda al Leviat\u00e1n. No obstante, el proceso tambi\u00e9n podr\u00eda generar costosas burocracias locales y formas de representaci\u00f3n local que incrementar\u00edan la demanda por bienes p\u00fablicos.<\/p>\n

En la pr\u00e1ctica, se observa que dos mecanismos est\u00e1n operando de manera conjunta. Una mayor descentralizaci\u00f3n en la recolecci\u00f3n de ingresos, es decir a nivel de impuestos, efectivamente disminuye el sector p\u00fablico en su conjunto debido a la competencia fiscal. Pero al mismo tiempo, la descentralizaci\u00f3n de gasto tiene el efecto contrario, haciendo que el tama\u00f1o total de gobierno aumente. Observamos que ambas podr\u00edan operar de manera conjunta, dado que el financiamiento de las unidades locales no recae exclusivamente en ellos, sino que se complementa con transferencias intergubernamentales. Al operar de manera conjunta, la descentralizaci\u00f3n no tiene un efecto definido sobre el tama\u00f1o de gobierno [\u2026].<\/p>\n

Finalmente, resulta relevante estudiar los efectos sobre desigualdad territorial. Esto porque, como ya se dijo, el centralismo decimon\u00f3nico chileno toma como referente el modelo franc\u00e9s, cuyo origen y objetivo era superar la desigualdad entre regiones. Este argumento se basa en que a las regiones con menor nivel de desarrollo les es dif\u00edcil tener una burocracia eficiente, y tienen m\u00e1s problemas en la obtenci\u00f3n de recursos. No obstante, la autonom\u00eda regional podr\u00eda desarrollar otras fortalezas, y conducir de manera m\u00e1s informada y alineada con las preferencias ciudadanas.<\/p>\n

Los resultados emp\u00edricos muestran que la descentralizaci\u00f3n por s\u00ed misma puede generar tanto divergencia como convergencia entre regiones. Esto depende, por una parte, de la manera en que se implemente, y por otra parte depende del contexto en el cual se haga. As\u00ed, la descentralizaci\u00f3n tiende a generar convergencia regional en pa\u00edses de altos niveles de desarrollo y con alg\u00fan nivel de igualdad previa entre regiones. La lecci\u00f3n que sacamos de esta evidencia, es que el proceso de descentralizaci\u00f3n tiende a aumentar las disparidades territoriales, pero puede ser implementado de modo de revertir estas consecuencias.<\/p>\n

Descentralizaci\u00f3n y corrupci\u00f3n<\/strong><\/h3>\n

Finalmente, una pregunta relevante en esta discusi\u00f3n es acerca de los incentivos que un sistema descentralizado coloca sobre la clase pol\u00edtica. \u00bfLa corrupci\u00f3n es m\u00e1s prevalente en las constituciones unitarias o federales?<\/p>\n

La primera respuesta es que los gobiernos locales est\u00e1n sujetos a la captura de las \u00e9lites locales [\u2026]. En este sentido, el gobierno central es m\u00e1s dif\u00edcil de corromper, y puede generar sus propios mecanismos de control interno. No obstante, un contra argumento sugiere que los gobiernos subnacionales est\u00e1n m\u00e1s cerca de los ciudadanos, quienes, por lo tanto, tienen mayor capacidad para monitorear y disciplinar a sus autoridades locales.<\/p>\n

Los primeros estudios emp\u00edricos al respecto mostraron que los sistemas federales eran m\u00e1s corruptos que aquellos unitarios. Sin embargo, las investigaciones posteriores matizaron estos resultados, y muchos estudios mostraron resultados ambiguos. En lo que s\u00ed existe consenso, es que los efectos de la descentralizaci\u00f3n sobre la captura local de recursos est\u00e1n mediados por el nivel de democracia local. La presencia de prensa, o una mayor competencia local, permiten monitorear y someter a control a las autoridades locales.<\/p>\n

Por otra parte, los Estados unitarios y centralistas exhiben una forma alternativa de corrupci\u00f3n. En muchos pa\u00edses, se ha documentado que las transferencias intergubernamentales, es decir aquellas que van desde el gobierno central a los gobiernos locales, se asignan con criterios pol\u00edticos. Estas transferencias, que en principio debiesen responder a las necesidades regionales, se entregan a los gobiernos locales alienados con el gobierno, t\u00edpicamente en tiempos de elecciones. Es decir, el gobierno usa el dinero fiscal para mantener su base de apoyo territorial.<\/p>\n

Una serie de estudios recientes muestran que este es el caso tambi\u00e9n en Chile. Entre los a\u00f1os 2000 y 2013, las transferencias del gobierno central fueron significativamente mayores en las municipalidades con alcaldes alineados al gobierno, y aumentaron sistem\u00e1ticamente en a\u00f1os de elecci\u00f3n municipal. El mismo patr\u00f3n muestran los Programas de Mejoramiento de Barrios (PMB) y de Mejoramiento Urbano (PMU), y los Fondos Nacionales de Desarrollo Regional (FNDR). Lo mismo ocurre con la inversi\u00f3n p\u00fablica a nivel de ministerios sectoriales.<\/p>\n

Interesantemente, estas asignaciones centralizadas han sido comparadas con programas donde los ciudadanos pueden participar directamente sin pasar por los municipios, como es el caso de los Pavimentos Participativos. El resultado es que en este tipo de programas no se observa una asignaci\u00f3n partidista de recursos. Esto sugiere que la descentralizaci\u00f3n en la toma de decisiones podr\u00eda reducir la asignaci\u00f3n arbitraria de recursos por parte del gobierno central.<\/p>\n<\/div>\n

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Sobre los autores:<\/strong><\/em><\/h6>\n
Alejandro Corval\u00e1n<\/strong>. Doctor en Econom\u00eda por la U. de Nueva York e investigador del Instituto Milenio MIPP. Es acad\u00e9mico del Departamento de Ingenier\u00eda Industrial de la U. de Chile.
\nFrancisco Soto Barrientos.<\/strong> Abogado y doctor en Derecho por la Universidad de Barcelona. es director de Investigaci\u00f3n de la Facultad de Derecho de la U. de Chile.<\/h6>\n
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El libro que ser\u00e1 lanzado el 9 de marzo identifica algunos vectores que puedan ordenar la conversaci\u00f3n constituyente a partir del an\u00e1lisis comparado. Se muestran las tendencias constitucionales en el mundo en tres dimensiones: forma de estado, sistema de gobierno y derechos fundamentales. La constituci\u00f3n chilena, de car\u00e1cter centralista, presidencialista, y liberal en derechos, se distancia de estas tendencias internacionales y representa m\u00e1s bien un anacronismo en t\u00e9rminos comparados. El an\u00e1lisis que proponen los autores sugiere que, si se mantiene la concentraci\u00f3n del poder, tanto a nivel de gobierno como de territorio, afectar\u00eda gravemente una agenda ambiciosa en materia de derechos sociales.<\/h6>\n
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Este reportaje fue originalmente publicado en La Segunda.<\/strong><\/a><\/p>\n<\/div>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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