{"id":537,"date":"2016-03-31T16:24:29","date_gmt":"2016-03-31T16:24:29","guid":{"rendered":"http:\/\/www.causaefecto.cl\/insights\/?p=537"},"modified":"2018-04-10T18:33:46","modified_gmt":"2018-04-10T22:33:46","slug":"asociaciones-publico-privadas-no-son-tan-privadas-despues-de-todo","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.mipp.cl\/miradas\/asociaciones-publico-privadas-no-son-tan-privadas-despues-de-todo\/","title":{"rendered":"Asociaciones P\u00fablico-Privadas: \u00bfNo son tan privadas despu\u00e9s de todo?"},"content":{"rendered":"

Las Asociaciones P\u00fablico-Privadas (APPs) o concesiones, fueron introducidas en Chile durante los noventa, como parte del plan para acelerar la construcci\u00f3n de la muy necesaria infraestructura vial, dise\u00f1ado por Ricardo Lagos, Ministro de Obras P\u00fablicas en la \u00e9poca. La reforma tuvo empresas privadas nacionales e internacionales construyendo variados proyectos p\u00fablicos, desde carreteras y puertos, hasta hospitales y otros servicios del \u00e1rea de la salud. Sin embargo, como demuestran los contradictorios mensajes del gobierno de Michelle Bachelet, el debate sobre las concesiones de obras p\u00fablicas en Chile \u2013o su subcontrataci\u00f3n en el sector privado- a\u00fan no ha resuelto el dilema sobre si este tipo de contratos, o su alcance, es realmente beneficioso para el pa\u00eds.<\/p>\n

Los gobiernos por lo general se comprometen con iniciativas de APPs en proyectos que requieren de un alto capital inicial y que se extienden por varias d\u00e9cadas. Estas iniciativas se distribuyen en compa\u00f1\u00edas privadas a trav\u00e9s de un proceso competitivo de adjudicaci\u00f3n. Durante la pasada d\u00e9cada, el valor de los proyectos europeos de asociaci\u00f3n p\u00fablico-privada alcanz\u00f3 22,9 mil millones de euros; mientras que en pa\u00edses en v\u00edas de desarrollo, el valor anual solo durante 2008, fue de 154,4 mil millones de d\u00f3lares. Como parte del proceso, el gobierno y las compa\u00f1\u00edas adjudicadas llegaron a un acuerdo sobre la durabilidad del contrato, las tarifas de los usuarios, la compensaci\u00f3n gubernamental, y la repartici\u00f3n de ingresos, entre otros. La cl\u00e1usula que predomina es aquella que dicta que todos los activos involucrados en estos acuerdos\u00a0 se convertir\u00e1n en propiedad del gobierno tras el cumplimiento del contrato. No obstante, debido a largas duraciones de los contratos, y las dificultades para hacer un an\u00e1lisis preciso de costo-beneficio cuando existen factores de riesgo indeterminados, parece no haber un consenso sobre la utilidad de las APPs.<\/p>\n

Es importante que Chile implemente un modelo que asegure un sistema de admisi\u00f3n escolar \u00f3ptimo, manteniendo la transparencia y la justicia del proceso<\/p><\/blockquote>\n

El acuerdo general entre los legisladores, es que este tipo de subcontratos en el sector privado es \u00fatil para presupuestos gubernamentales escasos, ya que libera los fondos p\u00fablicos necesarios para otros proyectos. Sin embargo, seg\u00fan estudios del \u00e1rea de la Econom\u00eda, emergen resultados que discrepan con lo que t\u00edpicamente se conoce sobre la pr\u00e1ctica de APPs. Uno de los hallazgos de un estudio reciente de Ronald Fischer, acad\u00e9mico de la Universidad de Chile, economista e investigador del MIPP, en conjunto con los acad\u00e9micos Eduardo Engel (Yale University y Universidad de Chile), y Alexander Galetovic (Universidad de Los Andes), afirma que las APPs no liberan fondos p\u00fablicos, aun cuando la devoluci\u00f3n a la empresa privada sea completamente realizada con las tarifas de los usuarios. Sean cual sean las ganancias a corto plazo, sin cobro de impuestos para financiar directamente la construcci\u00f3n de un proyecto, siempre ser\u00e1n compensadas por la p\u00e9rdida de ingresos que conllevar\u00eda un proyecto terminado.<\/p>\n

El enfoque del estudio \u201cThe Basic Public Finance of Public-Private Partnerships\u201d[i]<\/a>\u00a0es entregar un conocimiento adicional sobre el modelo te\u00f3rico de APPs a trav\u00e9s del an\u00e1lisis de la estructura de los contratos. De esta manera, los autores dise\u00f1an un contrato \u00f3ptimo, en el cual se asume que la manera m\u00e1s rentable de financiar las APPs es por medio de la recaudaci\u00f3n\u00a0de pagos por parte de los usuarios. Debido a la ineficiencia inherente a la burocracia del gobierno, es menos costoso para el consumidor pagar directamente a una compa\u00f1\u00eda privada, que a trav\u00e9s de la recaudaci\u00f3n de peajes, dado que el sector privado es m\u00e1s efectivo controlando los gastos generales y la corrupci\u00f3n.<\/p>\n

Los autores dise\u00f1an el contrato \u00f3ptimo de APPs en este marco, con niveles m\u00ednimos y m\u00e1ximos de ingresos para la empresa privada durante la duraci\u00f3n del contrato. El l\u00edmite de ganancias m\u00ednimo es un ingreso garantizado para la empresa, ya sea por pagos de los usuarios o subsidio del gobierno; mientras que el l\u00edmite superior, o tope de ingresos, es lo m\u00e1ximo que una empresa puede ganar. En casos de alta demanda, cuando se alcanza el tope de ingresos, el gobierno pone t\u00e9rmino al contrato y obtiene la propiedad del proyecto. Si los ingresos estimados no alcanzan las ganancias m\u00ednimas, el gobierno paga la diferencia a la empresa privada. En caso de que se espere que el ingreso se mantenga entre los dos umbrales, no se paga subsidio y la empresa sigue con el proyecto de manera indefinida (en el mundo real, la ley de concesiones especifica una duraci\u00f3n m\u00e1xima para la concesi\u00f3n).<\/p>\n

El estudio muestra que la adjudicaci\u00f3n de un proyecto por competencia puede usarse para implementar el contrato \u00f3ptimo de APPs. Los ingresos por medio de los pagos de los usuarios dependen directamente de la demanda que tenga el bien p\u00fablico ofrecido por la APP; entonces, cuando el gobierno anuncia la adjudicaci\u00f3n, tambi\u00e9n provee a las empresas con la informaci\u00f3n sobre la distribuci\u00f3n de los vol\u00famenes de demanda esperados (asumiendo que \u00e9stos son correctos). Seg\u00fan dicha informaci\u00f3n, las empresas licitan por una garant\u00eda de ganancias m\u00ednimas y un tope de ingresos m\u00e1ximo. El gobierno luego calcula los costos esperados de las licitaciones utilizando la distribuci\u00f3n de la demanda y selecciona la licitaci\u00f3n menos costosa. Para evitar que la empresa ganadora realice un trabajo de baja calidad, los autores asumen que el gobierno puede hacer un chequeo del trabajo, proceso que ocasionalmente se ve en la realidad de los contratos de APPs alrededor del mundo.<\/p>\n

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En caso del programa de peajes en las carreteras de Chile, los autores estiman que la reducci\u00f3n en los costos para los usuarios de las carreteras ser\u00eda alrededor de mil millones de d\u00f3lares, o un tercio del costo de inversi\u00f3n total<\/p>\n<\/blockquote>\n

Durante mucho tiempo, los contratos de APP han tenido una duraci\u00f3n fija, pero en \u00e9pocas recientes hemos visto emerger acuerdos a plazo flexible, los cuales son similares al contrato \u00f3ptimo descrito en el estudio. Los contratos a plazo flexible, seg\u00fan explican los autores, est\u00e1n m\u00e1s cerca de generar balance en los riesgos que las empresas pueden enfrentar en caso de una disminuci\u00f3n en la demanda de los servicios que ofrecen.\u00a0 La eliminaci\u00f3n de los riesgos de demanda deja al gobierno exento de emitir garant\u00edas, las cuales, si se materializan, son una carga substancial en el presupuesto gubernamental. Adem\u00e1s, como Fischer se\u00f1ala, \u201cun cambio de contrato a plazo fijo por uno a plazo flexible puede conllevar ganancias considerables \u2013 entre un 16% y un 64% de la inversi\u00f3n inicial\u201d. En caso del programa de peajes en las carreteras de Chile, los autores estiman que la reducci\u00f3n en los costos para los usuarios de las carreteras ser\u00eda alrededor de mil millones de d\u00f3lares, o un tercio del costo de inversi\u00f3n total. En un nivel de gobierno, el debate sobre el tipo de contrato a adoptar es resultado de un conflicto de intereses entre el Ministerio de Obras P\u00fablicas, a favor de las preferencias de las concesiones por los contratos a plazo fijo; y el Ministerio de Econom\u00eda, m\u00e1s interesado en minimizar los pagos totales de subsidios. En Chile, el equilibrio de poderes entre estos dos organismos gubernamentales comenz\u00f3 a favorecer al Ministerio de Econom\u00eda en 2003, siguiendo un periodo de gastos excesivos por parte del Ministerio de Obras P\u00fablicas. La concesi\u00f3n de la Ruta 68, que conecta Santiago con Valpara\u00edso y Vi\u00f1a del Mar, es un ejemplo de contrato a plazo flexible y es el primero en el pa\u00eds.<\/p>\n

Otra interrogante que el estudio explora es sobre el impacto de las APPs en el presupuesto del Gobierno.\u00a0 Los investigadores se\u00f1alan que desde el punto de vista de las finanzas p\u00fablicas, las iniciativas de APP son m\u00e1s similares a las concesiones p\u00fablicas que a la privatizaci\u00f3n. Esta \u00faltima implica una transacci\u00f3n de una sola vez, donde el gobierno vende un proyecto a una empresa privada, y \u00e9sta asume todos los riesgos asociados con los futuros ingresos. Por otra parte, las APPs requieren subsidios del gobierno en caso de baja demanda, y \u00e9ste termina aceptando todo el riesgo. Es por esto que el estudio recomienda que, cuando se trate de planificaci\u00f3n presupuestaria las APPs deber\u00edan tratarse de la misma forma que las concesiones convencionales.<\/p>\n

\u201cLas APPs no liberan fondos p\u00fablicos, contrario a las t\u00edpicas creencias de los legisladores\u201d, concluye Fischer.<\/p><\/blockquote>\n

Una mejor alternativa es considerar los hallazgos de los investigadores que dicen que a trav\u00e9s del financiamiento por pago de los usuarios, las APPs reducen costos de ineficiencia inherentes a la recaudaci\u00f3n de ingresos por parte del gobierno.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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