Las elecciones municipales no estarían completas sin las continuas acusaciones de sesgo gubernamental en la asignación de recursos públicos. En periodos electorales es común escuchar que las comunas con alcaldes oficialistas reciben más fondos que los alcaldes de oposición. De hecho, la última elección municipal no estuvo excepta de este problema. Chile Vamos, la coalición de centro-derecha, antes conocida como Alianza, acusó al gobierno de Bachelet de asignar discrecionalmente fondos para el desarrollo urbano a municipalidades gobernadas por un alcalde de la coalición de centro-izquierda. Durante el gobierno de Sebastián Piñera, Renovación Nacional (RN), uno de los partidos de la coalición de centro-derecha, acuso al gobierno de favorecer a las municipalidades gobernadas por un alcalde perteneciente a la Unión Demócrata Independiente (UDI), el otro partido de la coalición.
¿Se transfieren más recursos a las municipalidades durante los años de elecciones para influir sobre los resultados electorales? ¿Están fundadas las alegaciones de sesgo en la asignación de fondos públicos desde el gobierno central a los municipios? Una reciente investigación—de los economistas Alejandro Corvalán (UDP, MIPP), Paulo Cox (Universidad de Talca) y del cientista político Rodrigo Osorio (USACH), titulado Indirect Political Budget Cycles: Evidence from Chilean Municipalities—muestra que consistentemente ha habido un aumento de los fondos que entrega el gobierno central a los municipios en años de elecciones locales. Adicionalmente, muestra que efectivamente la transferencia de estos recursos estaría fuertemente determinada por la coalición política de los alcaldes. Es decir, los gobiernos entregan más recursos a los alcaldes de la misma coalición del presidente, particularmente en años de elecciones municipales.
Ingresos y transferencias municipales
Como explica el profesor Corvalán, las municipalidades se financian a través de tres fuentes. La primera son los ingresos propios permanentes, obtenidos principalmente de impuestos a la propiedad, patentes y derechos municipales, entre otros. Parte de estos ingresos va al Fondo Común Municipal, un pilar contribuyente desde el que estos recursos se redistribuyen entre las municipalidades de acuerdo a una fórmula establecida por ley. El Fondo Común Municipal constituye una segunda forma de financiamiento. La investigación se enfoca en un tercer componente que viene de las transferencias del gobierno central a los municipios. Desde un punto de vista formal, el propósito de estas transferencias es financiar programas de mejoramiento de infraestructuras, desarrollo de vecindarios específicos y apoyo en casos de desastres.
“Desde el punto de vista del gobierno, los fondos asignados a las municipalidades son bastante pequeños, menos del 1% del presupuesto fiscal”, explica Corvalán, “pero a nivel local, las transferencias desde el gobierno representan, en promedio, 20% de los ingresos municipales, y para muchos gobiernos locales representan más de la mitad de su presupuesto. Este desbalance implica que, con un aumento marginal en la asignación del presupuesto para transferencias municipales, el gobierno puede generar un efecto substancial en las finanzas municipales”. La ley chilena establece el gasto presupuestario en detalle y si bien la mayoría de las partidas de gasto público deben ser aprobadas por el Congreso, la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE)—institución dependiente del Ministerio del Interior a cargo de la distribución de las transferencias intergubernamentales— es bastante autónoma en la distribución de dichos fondos.
Corvalán señala que es precisamente esta discrecionalidad la que permite a los gobiernos influir sobre las elecciones municipales. De hecho, un informe de 2009 del Consejo para la Reforma del Estado señaló que los recursos recibidos por las municipalidades son “en general cargados de burocracia, discrecionalidad y no siempre son priorizados de acuerdo a las heterogéneas realidades territoriales”. Adicionalmente, en 2015 el Consejo Asesor Anticorrupción propuso “mejorar la regulación de mecanismo de transferencias (municipales) para facilitar la revisión y el control de los gastos”
Un incremento en la transferencia en los años de elecciones municipales
Para demostrar empíricamente el efecto de las elecciones sobre las transferencias a los municipios, Corvalán, Cox y Osorio utilizaron información públicamente disponible en el Sistema Nacional de Información Municipal (SINIM) sobre los recursos que el gobierno transfiere a los municipios. Las transferencias dependen, en parte, del tamaño de la cantidad de habitantes de cada gobierno local. El siguiente gráfico muestra el total de transferencias por municipio entre 2000 y 2013 (en millones de pesos chilenos reales de 2013. La línea continua más delgada representa la tendencia a largo plazo del total de transferencias per cápita, la que incrementa sistemáticamente durante el periodo elegido.
En el mismo gráfico se puede observar que la diferencia entre las transferencias reales (la línea más gruesa) y las tendencias a largo plazo muestra una desviación anual en el corto plazo. En una comparación año a año, entre las transferencias reales y la tendencia a largo plazo, los resultados muestran que para 2004, 2008 y 2012 el porcentaje de cambio entre las dos es, en promedio, de más del 10% comparado con otros años. Este fenómeno da cuenta de la presencia de un ciclo político bastante significativo en los recursos que transfiere el gobierno central a los municipios. Este fenómeno no se ha da en años de elecciones nacionales.
“El incremento en transferencias observado es independiente de la afiliación política de cada gobierno” dice el profesor Corvalán. “Los ciclos de 2004 y 2008 fueron producto del gobierno (de centro-izquierda) de la Concertación, y el de 2012 fue la de Alianza”. En términos de magnitud, los recursos adicionales en los gobiernos de Lagos y Bachelet incrementaron en un promedio de 30 millones de pesos por municipalidad durante los años de elecciones municipales. En tanto, el incremento durante el gobierno de Piñera fue de 60 millones. Estos números parecen pequeños con respecto a los presupuestos municipales, especialmente si consideramos la densidad poblacional significante de las municipalidades de la capital. “Sin embargo, para muchas de las municipalidades del país, los presupuestos fiscales no son muy altos”, continúa Corvalán. “El mejor ejemplo de la relevancia de la transferencia del gobierno es una comparación entre el promedio del costo de una campaña a alcalde en Chile, que en 2008 fue en promedio de 10 millones de pesos para la Alianza y la Concertación, y aún menos dinero para el resto de las coaliciones”
Otro tema relevante es la distribución de esos recursos adiciones. El aumento en la transferencia intergubernamental se vuelve valioso solo si favorece la campaña de los alcaldes oficialistas. Esto hace interesante comparar los cambios en la tendencia de la transferencia municipal per cápita entre los alcaldes de la Concertación durante las administraciones de Lagos y Bachelet, y también entre los alcaldes alineados y no alineados durante el gobierno de Piñera y los alcaldes no alineados con el gobierno de turno. Esta comparación se muestra en el siguiente gráfico.
La línea oscura del gráfico representa la transferencia a alcaldes oficialistas, mientras la línea más delgada representa a los alcaldes no alineados con el gobierno. “Observamos que el incremento durante los años de elecciones municipales es sistemático sólo para los alcaldes afiliados políticamente, mostrando un movimiento más irregular para el resto”, reporta Corvalán. “Durante los gobiernos de centro-izquierda, el aumento en la transferencia a los alcaldes de su propio partido en años de elecciones municipales fue de un 18%. Durante el gobierno de Piñera las transferencias a municipios encabezados por alcaldes de centro-derecha aumentaron en un 24%. En otras palabras, Piñera entregó 100 millones adicionales a cada municipalidad administrada por la derecha durante las elecciones municipales de 2012”
En conclusión
La investigación saca a la luz la desviación de recursos desde el gobierno hacia municipalidades oficialistas durante años electorales. El profesor Corvalán enfatiza que a pesar de que las figuras son decidoras respecto al grado de discreción que la SUBDERE tiene en la adjudicación de recursos, los efectos no deben ser exagerados. El Estado de Chile ha puesto en marcha mecanismos de control importantes de los que las transferencias municipales no están exentas. Por un lado, estas deben ser asignadas a través de fórmulas preestablecidas, y por otro lado estos mecanismos deben ser respaldados por el ejecutivo y el legislativo. “El hecho que el gobierno presenta toda la información municipal de manera pública y transparente”, concluye Corvalán, “provee a los ciudadanos de varios sistemas de auditoría eficientes. Sin embargo, los niveles substanciales de discreción de la SUBDERE siguen presentes, y deben ser sujetos a revisión”
